快速城镇化工业化造成乡村大量闲置房宅
从事乡村工作也有数年了，去过很多村庄各有特色，却也存在着乡村的普遍特征。在乡村振兴背景下并不是所有的村庄都有未来，以前380多万个自然村，如今已剩小200万都不到了。根据相关数据统计，如今我国农村至少有着7000万套的房屋闲置，农村房屋闲置地面积有3000万亩左右，有些地方的农房空房率已超过35%，低效用地达到9000万亩以上，农村闲置房屋、建设用地、宅基地资产价值超过20万亿。乡村是生态空间化的乡村，当这些资源闲置于空间格局中，农村则有几百万亿沉淀资源资产有待在乡村振兴中激活。
随着社会发展及乡村振兴的提出，农民住房明显改善，但使用的是大量农民在城市的积累资本，没有进一步在城市形成更大的资本积累，反而变成在乡村闲置的要素，且越来越多。我国常住人口城镇化率由1978年末的17.92%增加到2021年的64.72%，随着农村人口老龄化形势严峻，60岁及以上人口占比超20%，农村常住人口中60岁及以上老年人占比为23.99%。导致农村闲置房屋的原因是工业和城镇化发展的必然趋势，但伴随着也有制度滞后使得闲置农村房屋缺乏市场流转机制。
深化制度改革，强化政策引领
围绕农村宅基地闲置与整治利用，中央及部委出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件，各地也相继开展了宅基地制度改革试点，探索闲置宅基地有效再利用的具体实现形式。从政策层面来看，2014年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动了以所有权、资格权、使用权“三权分置”和农民自愿有偿退出为核心的宅基地制度改革；2019年农业农村部在《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中首次明确了有效利用闲置宅基地的方式，为各地做好闲置宅基地盘活试点工作提供了依据；2020年实行的新《土地管理法》规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅；2020年印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步要求，深化宅基地制度改革，探索宅基地“三权分置”的实现形式，允许以农民自愿退出、农村集体依法有偿收回和城乡建设用地“增减挂钩”的方式，推动闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。可见，宅基地制度改革尤其是闲置宅基地资源的盘活利用，已经成为助力乡村振兴、推动城乡融合发展的一项重要举措。
今年的《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出创新城市人才服务于农村发展的机制，建立起灵活高效的用才平台，让“引才”和“育才”同时发力，为服务农村的城市人才提供制度保障，加快推动农业生产经营的现代化建设。
农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司联合印发《社会资本投资农业农村指引（2022年）》明确鼓励社会资本投入到农村产业发展中的各个重点产业和领域。同时强调地方根据各地农业农村实际发展情况，因地制宜创新投融资模式，推动资源整合、投资结构优化、投资效能提升。鼓励社会资本探索通过全产业链开发、区域整体开发、政府和社会资本合作、设立乡村振兴投资基金、建立紧密合作的利益共赢机制等模式，稳妥有序投入乡村振兴。推动社会资本更好发挥服务全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的作用，为城乡融合发展提供了明确的政策导向。
逆城市化与城市化并行，适应市场需求度
近来一级市场投资赛道转向，越来越多VC/PE机构下乡到田间地头里找项目。根据艾格农业出品的《2021年中国农业食品投资年报》显示，2021年PE/VC在农业领域的投资数量为522起，投资金额682.55亿元，分别增长152.17%与145.42%。
逆城市化与城市化并行的时代已经到来，农村宅基地和住宅既是农民的基本居住需求保障，也是农民的一笔重要财产，更是农村发展的重要资源，亟需盘活乡村闲置房宅，而在交易发展过程中企业兴乡、市民下乡还面临以下问题：
1、与分散的农户直接交易，不确定因素多。
2、无相关资产的权证，法律风险高。
3、缺少健全的交易市场，难实现二次交易。
4、希望延长使用年限至40年，且能一次性定价。
5、希望能够委托经营管理，平衡投入产出。
6、希望有金融支撑，实现首付加按揭支付。
7、希望体验社群化共建共享的生活理念。
闲置房宅产品化需要健全城乡要素自由流通合规的制度保障，有力的金融支撑，建立长期性可短频率流畅的多次交易制度，刺激资源价值的提升。房宅置立与村庄之中，会与其立体空间资源相得益彰。
分析乡村闲置房宅，要立足于村庄未来发展趋势。乡建院曾经把中国村庄分为三大类，一类是10%的城郊村，会进入城市，按照城市的要求进行规划建设，但村民一定要抱团进入城市，不能“被”城市化了；第二类是60%的边缘村，会逐步空心化，重点要研究的是农业主体再造、农业现代化模式探索和农业基础设施完善；第三类是30%的中心村镇和新城郊村，重点应该研究的是如何完善基础设施建设和基本公共服务功能、探索一二三产业融合发展模式、创新与居民追求有品质的新生活相适应的吃穿住行乐美等。
闲置房宅资源发挥“功能适配”，提高使用频率的幅度
农村房宅对于村民来说具备最基本的居住保障功能，随着社会发展以及制度的完善，财产功能逐渐明显，尤其是“三权分置”政策的发展，将原有使用权分离为使用权与资格权，各地区纷纷展开了关于房宅使用权流转、房宅抵押贷款等的试点和探索，财产功能作用发挥趋势提升；农村的房宅还具有生产仓储功能、人文景观功能、生态功能等。在坚持农村土地集体所有制不改变、禁止违法违规买卖宅基地的底线下，以增加农民收入，壮大集体经济为目标，在尊重农民的意愿下，立足与乡村资源禀赋，结合市场需求及政策导向，闲置宅基地的盘活利用方式主要为租赁、入股、合作经营、有偿退出和指标交易等，其中以租赁最为常用。主要用途有开办餐饮民宿、乡村旅游等新业态，建设家庭工场、手工作坊、冷链仓储等。
新疆哈巴河县加依勒玛乡有一个村庄叫博旦拜村，村庄作为哈巴河县家装建材产业发展的唯一集聚地，村中很多的闲置房宅发挥为建材产业发展的仓储功能。哈巴河县库勒拜镇喀拉布拉克村人口流失率达到83%，且老龄化极其严重，闲置房宅较多，村庄临近阿舍勒铜矿、鑫旺矿业辐射带动能力强，以本村闲置房宅，村企共建矿业综合服务体系，共享资源资产盘活收益，同时促进养老社区化服务；在陕西秦岭脚下的佛坪县岳坝镇，具备生态氧吧的资源禀赋，又是以野生大熊猫为代表的野动植物原生态家园，在这里闲置的房宅可以发挥出秦岭深处高端康养旅居的生态化价值转化为经济价值，践行“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念；哈巴河县萨尔布拉克镇喀拉翁格尔村具有自然景观石林雄、奇、险、幽等胜境、是大自然的鬼斧神工。在冬季积雪厚，本地岩石坚硬，不容易发生雪崩之类灾害的地质优势，所在哈龙沟是人类滑雪运动的发源地之一，国内较优的滑雪胜地。假如未来发展冰雪产业，这个村庄中的闲置房宅借助生态价值实现增值，将实现“冰天雪地也是金山银山”。乡村大量闲置房宅发挥与村庄产业发展相适应的功能，作为空间生态资源价值实现的方式之一。与空间生态资源相匹配，在地理区位来看，城市近郊、特色古村落、旅游景区、生态村落发展，“旅游+”模式，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。深入发掘乡村生态涵养、休闲体验、文化传承等功能，利用闲置房宅，发挥经济利益、生态效益、文化效益、社会效益等。
闲置房宅资源激活“创业创新”，拓宽乡村产业的维度
不是所有的村庄都能通过城乡互动来实现资源资产盘活。大多数传统农（牧）区乡村产业的多样化，是农（牧）工互补、农（牧）副互补，是靠农（牧）产业的链条延伸，来增加收入。如上述60%的边缘村，会逐步空心化，重点要研究的是农业主体再造、农业现代化模式探索和农业基础设施完善。由于生产力要素的架构性扩张，带来大空间的资源整合（县域经济整合），人力的减少需要调整生产关系，而闲置房宅通过有偿退出或置换的方式，让村民享有新的居住地。而村民闲置房宅多的指标将以建设用地形式回归到村集体，村集体通过村产权运营公司，以集体自主形式开发建设或村企合作“在地化”产业链条上的产业用地补给建设，优化生产要素布局。比如规模化粮食产区，闲置学校等，可建设粮食仓储、加工厂；规模化养殖区，建立集体控股的育种、屠宰、分拣加工区等。用地服务于“在地化”产业，分享资源资产化后的股份化分红收益。
加强乡村规划，闲置房宅资源“共建共享”，探索乡村可持续发展方式的深度
乡村未来发展的第三类是30%的中心村镇和新城郊村，边远村向中心村集聚发展，乡村实现的是共同富裕，不仅仅是经济上的富裕，还有精神文化的富足。保障在中心村镇和新的城郊村规划建设中，利于农民生产生活，利于农民社会交往及农村精神文明建设，彰显文化特色。
全国在不断探索农村宅基地制度改革试点，但是要“因地制宜”实行差异化的活化方式。在解决闲置资产盘活时通过尊重农民意愿、发挥农民主体作用，集体内部组织化建立，化解农村传统思想观念及家庭结构改变造成的内部障碍，通过搭建“三级市场定价”体系，促进企业兴乡、市民下乡。
2017年，十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上明确要求，宅基地制度改革要“平衡好国家、集体、个人利益”。明确盘活房宅的顶层设计尤为关键，采用县域/镇域内多村共建，多元主体参与，构建起“组织+金融+资产管理运营公司+产权交易+信息化”的发展路径。
建立村级村集体股份经济合作社“一社N部”以重建四权（产、财、事、治）统一的村社共同体为基本组织单元，构建县镇村三级“一社N部”村社联合社体系，特别信用合作部将村域内闲置资金的集约化利用，为后期按揭贷款提供金融支持，实现县域/镇域资源资产资金整合。合作社内部定价（农户——村合作社——联合社——县/镇资产管理公司）并实现区域内资产规模化溢价，作为可市场融资的资产。完成内部定价，资产折价入股。资产管理运营公司通过产权交易中心完成二次就产业发展项目定价，产权交易中心保障交易权利清晰，合法发证，支持按揭。按揭以联合社信用合作总部做金融支撑。通过资产管理运营公司自建或与外部企业共建成立专项项目开发公司，建立相关产业发展产品。开发运营第三次进入市场，有产权交易中心发布，并完成产品交易。以多村共建化解产权碎片化与集中规划、短期收益与长期收益之间的矛盾，提高土地集约节约化水平。实现乡村全要素、全地域、全过程、多链条的乡村沉默资源资产的活化，实现“民、村、政、企”的共赢局面，增加财政收入、增加农民收入、壮大集体经济，以闲置房宅的盘活促进关联产业发展。
结语
农村闲置房宅数量在不断增加，应基于多功能利用角度分区域、多主体进行闲置宅基地的再利用。同时结合村庄规划和发展战略进行综合性多产业发展，探索房宅多功能利用新模式以及扩展房宅功能，并以数字化赋能实现闲置房宅、建设用地的大区域联动。为城市发展及在地化产业提供资源补给，为大健康生态产业需求者提供稳定的生态供应链。促进异地生态空间的共享，以信息化促进大循环体系。统筹推进，强化组织建设，以数字化、集约化、合作化盘活闲置房宅，并刺激带动乡村其他资源资产活化，促进三产融合发展，助推乡村振兴及生态文明建设，促进中国经济发展的新一轮快速增长。
图文 / 乡建院总规部 徐丽丽
编校 / 品牌策划部
评论留言