随着我国城市化的迅猛发展，农村宅基地资源的闲置正成为农村地区日益普遍的现象。党的十八大以来，农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革深入推进。
问题催生整体性治理
2020年，全国104个县市区和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。而在此之前，各地农村集体组织和村民特别是东部沿海发达地区的农村集体组织和村民，已实践多种盘活闲置宅基地的形式，一定程度上有助于农村土地资源的优化配置和市场效益的增进，但也面临着一系列问题，亟待整体性治理。
闲置宅基地盘活缺乏有效制度规范，制度供给滞后于实践探索需求。我国目前关于闲置宅基地盘活的制度建设严重落后于实践，导致各地民间闲置宅基地盘活实践中存在一些值得关注的情况。首先，由于相关法律缺位，大量超标和闲置的宅基地缺乏有效的退出补偿机制；其次，闲置宅基地盘活缺乏宅基地的价格评估机制和机构，更没有形成科学的宅基地价格评估体系，增加了闲置宅基地盘活的交易成本，降低了闲置宅基地的盘活效率；最后，农村宅基地盘活流转的审批权主要集中在村委会，审批过程中可能存在一些不规范的现象。
闲置宅基地盘活主体个体化和地块碎片化，降低了综合效益。各地闲置宅基地盘活普遍缺乏统一的规划和总体的统筹，加大了农村宅基地整体盘活的难度，导致我国闲置宅基地盘活主体个体化、地块碎片化及零星化的特征较为突出，直接降低了闲置宅基地盘活的综合效益。这突出表现为各个宅基地经过各个地方政府盘活后并未形成相对完整的产业链，只是一个一个碎片化的产业，甚至造成了闲置宅基地盘活后再次闲置、土地规划后仍不达标、土地利用后污染严重等问题，形成一个“闲置—盘活—闲置”的循环。
村民权益受损现象时有发生，降低了农民意愿。农村居民普遍因文化素质、专业知识不足且缺乏相关的法律援助而处于弱势地位，导致实践中难免出现一些村民权益受到某些强势交易主体损害的现象。一方面，部分地区农民存在着较为强烈的祖宅观念，即认为宅基地并非集体所有，而是由祖辈流传下来，属于个人。因此一旦地方政府、村集体处理不当更加容易激化与当地农民之间的矛盾，进一步降低农民流转意愿。另一方面，由于受到大市场供求关系的双重影响，一些地方政府部门为了招商引资而竞相下调集体经营性建设用地的价格，造成“一元价”“零地价”的尴尬现象。而由于缺少市场化、专业化的中介服务机构，宅基地闲置资源主要通过村委员会组织协调，这也影响了资源流转的效率和效益。
优化农村闲置宅基地资源配置
党的十九届五中全会提出“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”。这就为新时期农村宅基地闲置资源的优化配置提供了根本遵循，需要我们基于整体性治理的视角，推动当前快速城镇化背景下农村闲置宅基地资源配置的优化。
建立闲置宅基地盘活的规划与统筹机制。首先，要全面厘清当地闲置宅基地的资源情况。地方政府应联系农村村委会，对当地闲置宅基地的个体数量、类型以及空间结构等进行全面调查，同时也要对这些房屋的建筑年限、结构及周围生态环境作详细调查和整理。这些调查既可以为接下来的规划提供可用的有效数据，又可以考察该地相关的地理环境与发展方向潜能，为发展文旅产业提供指导。在对所有宅基地进行前期的调查与归档整理后，以国家、区域、城镇和乡村的详细规划为前提，制定规划闲置宅基地盘活的利用方式。要结合当地的地理条件和自然特色，因地制宜选择盘活闲置宅基地的方向，明确闲置宅基地再利用的具体范围与布局；在此基础上合理确定盘活农村闲置宅基地的利用结构，与乡村振兴的目标相结合。
其次，通过不同渠道筹集可用资金也是统筹规划农村闲置宅基地资源盘活的重要抓手。第一，地方政府可以制定详细的社会资本参与的规范性政策，拓宽资金来源。第二，村集体组织在政府的导引下，建立集体、村民、投资、组织等多方主体共担风险的资金投入机制。这包括村组织投入资金、建立村民资金合作社吸纳村民手中闲置资本（按照股份比例，以高于银行利息的利率进行分红）、鼓励村集体组织利用土地等资源要素积极招商引资，通过吸纳社会资本和吸引外来资本下乡缓解资金难的问题。
制定科学合理的农村宅基地资源盘活政策制度。第一，健全宅基地流转注册的登记制度和交易制度。要对农村宅基地作详细的调查，全面登记宅基地的个体数量、类型以及空间结构并进行分类整理；同时要整合各类宅基地所有权和土地使用权流转交换平台，规范宅基地交易流程，在进一步出台评估标准的基础上建立完善的宅基地评估服务体系。培养和培训与宅基地流转相关的专业人才和专职人员，逐步建立公开透明的宅基地流转市场价格机制，展现宅基地的社会经济价值。
第二，加快闲置宅基地盘活制度化、规范化。一要明确闲置宅基地的盘活形式。明确村民可以通过出让、转让、出租、入股、自主经营、委托经营、合作经营等多种形式盘活闲置宅基地。二要明确不同盘活方式的闲置宅基地所对应的使用年限。对于用为商业、创业办公等经营性用途的宅基地，其出让年限可与国有土地出让年限保持一致，而采用出租、委托经营、合作经营等方式盘活的闲置宅基地则需符合合同法的相关规定，其经营期限不得超过20年。三要规范闲置宅基地盘活的程序。建立健全宅基地使用权的取得、转让、置换、出让、出租、抵押、退出以及宅基地合作经营等环节的详细操作程序，避免产生不必要的纠纷。
第三，需要通过建立配套的激励机制和约束机制，以推动促进农民的自愿退出。同时健全对农村集体土地的回收、流转的相关法律法规，为宅基地退出问题提供法律和政策的保障。通过制定合理的财政补偿方案和标准，鼓励在城市生活的农民自愿退出农村宅基地，以进一步提升对农村宅基地管理水平，增加农业产业用地存量，提高农村宅基地的综合使用价值和社会经济价值。
完善宅基地资源盘活中村民的权益保护和增收机制。在盘活农村各项资源的过程中，乡镇政府职能应随着农村社会的变化不断调整，在引导资本下乡、维护农民权益方面发挥积极功能。一是基层政府不能“越位”，要做好盘活农村资源的指导者。一方面确保盘活农村资源的理念被农民所理解，并且鼓励好、引导好农民参与农村资源盘活，另一方面，基层政府也需要确保农村资源流转充分体现和尊重农民意愿。基层政府不得以任何理由强迫农民参与农村资源的流转、盘活。基层政府应当始终以服务者、指导者的身份帮助农民盘活闲置资源，让农民有更多获得感、幸福感。二是基层政府不能“失位”，要做好盘活农村资源的监督者。基层政府应该加强对资本下乡资格的审查、过程的监督、风险的防范，防止资本下乡蚕食、损害农民利益。
在科学引导城市资本下乡的背景下，保护好村民的合法利益关键在于培育农民自治组织，提升农民的自治能力。一是要培育并提高村民精英素质与组织能力，让他们带动农民整体对于盘活农村资源的积极性与参与度。吸纳好、培育好村民精英队伍，既需要充分发挥农村基层“两委”的吸纳功能，通过入党、村民选举等方式吸纳有技能、有觉悟的村民精英，也需要完善村民精英的激励与培育制度，留住并发展好精英队伍。二是要强化农民主体意识，提升农民认知水平，提升普通农民的主体参与能力。这是改变农民弱势地位、提高农民谈判能力、保障农民合法权益的基本路径。
（作者单位：苏州科技大学社会发展与公共管理学院；苏州大学中国特色城镇化研究中心）
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